过勇:中国纪检监察派驻制度研究

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   腐败可能成为中国发展面临的最严峻挑战之一。层出不穷的腐败案件不仅严重损害了政府的合法性,也侵蚀着公众对于反腐败工作的信心。中央惩治腐败的决心不可谓不坚决,最好的法子不可谓不严厉,否则成效却难以令人满意。腐败产生的意味着着非常繁杂。否则可能.我.我.我 儿仔细分析作为反腐败的核心力量,中国纪检监察机关的工作体系,.我.我.我 儿会发现其在人员配置和职责分配方面地处严重的问提。本文提出的问提是,在却说一4个多包括315万专职纪检监察官员的庞大体系之中,作为派出机构的纪检监察派驻机构可不都还还能否成为体制变革的一4个多突破口?

   向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国特色反腐倡廉体系的重要组成每段,也是三种特殊的制度安排。各级纪委、监察部门派驻的纪检组和监察部门(以下简称派驻机构)是中国反腐倡廉建设的一支重要力量。然而,目前学术界对于中国纪检监察派驻制度的研究还相对比较少。徐喜林对于中国纪检监察派驻机构的建立与发展,统一管理改革的背景、实施过程及成效等问提进行了系统的研究。[1]陈宗海等从纪检监察机关的领导体制和工作机制入手,探讨了派驻纪检监察机构承担的职责任务及其在工作中遇到的问提,提出了有些初步的建议。[2]潘加军、鞠连和比较了各地在派驻机构统一管理中总结出来的“点派驻”、“片派驻”和“点面结合”三种模式,认为“点面结合”模式代表着统一管理改革未来的方向。[3]朱爱清分析了现有派驻纪检监察管理模式中的过低,提出了强化派驻纪检监察反腐败工作的对策与建议。[4]孟新生对于派驻机构统一管理工作中地处的问提及意味着着进行了分析,并提出了4个方面的发展趋势。[5]边学愚对派驻机构履行职责的基本情况汇报进行了评价,在此基础之上指出了工作中地处的过低,提出了完善体制机制、理清职能定位、加强干部队伍建设和加强业务指导力度等4个方面建议。[6]总的来看,哪些问提基本上都局限在具体工作层面来探讨纪检监察派驻机构的职责和面临的挑战问提,过低理论深层。本文主要围绕派驻机构在中国整个反腐倡廉体系中的定位、作用、工作成效及改革思路展开研讨。2011年9月,作者还对每段中央国家机关派驻纪检监察机构的基本现状和履行职能情况汇报进行了问卷调查(以下简称对派驻机构问卷调查),这有有利于.我.我.我 儿更好地了解随便说说 际运行的情况汇报。

   一、派驻制度的起源与发展

   1.派驻制度的起源。向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国共产党在反腐倡廉实践中的重要探索和制度创新。1962年9月,党的八届十中全会做出了《关于加强党的监察机关的决定》,明确各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委和监察委员会直至中央反映情况汇报,检举党员的违法乱纪行为;规定了中央监察委员会可不都还还能否派出监察组常驻国务院各部门,由中央监察委员会直接领导,各地在必要时也可照此办理。这是我党最早提出的派出纪检监察机构的制度安排。[7]

   《党章》规定,中央纪委可不都还还能否向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员,在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。同地方纪委与上级纪委以及同级党委的关系累似 ,你这名“领导加指导”的格局被称为双重管理模式。1993年5月,中央纪委、监察每段类整理《关于中央直属机关和心央国家机关纪检监察机构设置的意见》,明确了“派驻纪检监察机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导,纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的领导体制。这被称为“双重领导一4个多为主”的管理模式。

   60 0年9月,中央纪委、中央组织部、中编办、监察部联合分类整理了《关于加强中央纪委、监察部派驻纪检监察机构管理的意见》,进一步明确了“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成每段,受中央纪委、监察部和驻在部门党组(党委)、行政的双重领导,以中央纪委、监察部领导为主”。然而,可能上级纪委的领导力度往往没了驻在部门党组的领导力度大,在不少部门实际变成了以驻在部门党组领导为主的局面。“双重领导”的不协调和“一4个多为主”的错位造成了派驻机构监督乏力,有利于中央对派驻机构的管理体制进行了改革。

   2.派驻机构的统一管理。针对派驻机构管理体制地处的问提,60 1年9月党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要“改革和完善党的纪律检查体制,纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。60 2年10月,中央纪委、监察部召开了派出机构统一管理试点工作会议,并在卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局等8个部门进行了试点。

   60 4年4月,中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部出台《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》(以下简称《实施意见》),改革的主要内容是:中央纪委、监察部全面实行对派驻机构的统一管理,改革领导体制,将派驻机构由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。实行统一管理后,派驻机构实行监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导,重要情况汇报和问提直接向中央纪委监察部请示、报告。驻在部门党组和行政领导班子仍然对本部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作负全面领导责任,驻在机构按照规定职责予以协助、配合,有关情况汇报及时与驻在部门党组和行政领导班子沟通。

   中纪委、监察部还出台了一系列具体举措保障了统一管理新模式的顺利实施。在干部管理和后勤保障方面,派驻纪检组组长人选由中央纪委商中央组织部提名并考察,由中央纪委呈报中央任免,履行职责和廉政勤政的情况汇报由中央纪委商中央组织部考核或将考核情况汇报向中央组织部备案。《实施意见》还明确,派驻纪检组组长一般不从驻在部门产生。派驻机构有些干部的招考录用、考察任免、年度考核和奖励、交流任职由中央纪委监察部负责。然而,可能派驻机构干部的工资关系、党(团)组织关系、生活福利和社会保障等问提仍然由驻在部门负责管理,不可正确处理地会受到驻在部门的较大影响。

   3.各地方派驻制度实施情况汇报。按照中央的统一部署,各地方陆续贯彻落实了派驻制度,并在60 4年前一天全面实施了统一管理。目前,在省、市、县一4个多层面,纪检监察机关都向相应的党政部门和国有企业派驻了纪检组和监察部门。在省和市层面,通常是派驻机构;而在县层面,基本上却说派驻纪检监察人员了。对于大多数非垂直管理的中央和国家机关来说,纪检组和监察局与省、市、县层面的派驻纪检监察机关没了业务上的指导关系,而不地处隶属关系。省级党政机关的派驻纪检组、监察局归省纪委领导。中央和国家机关纪检组、监察局的工作对象仅限于本级,却说包括本系统各省、市、县的党政领导干部和国家工作人员。

   近年来,针对基层派驻机构人员力量分散,监督成效不高等问提,有些地方尝试对现有的派驻制度进行改革,做出了有些尝试。60 3年,江苏省南通市通州区率先尝试对纪委派驻机构实行统一管理,并在60 6年推广到全南通市。南通的改革比较彻底,派驻干部的工资福利等也转入纪委监察局机关。派驻干部除工作后勤保障、评定专业技术职务、职称、党(团)组织关系及退休等事宜仍由驻在部门负责外,没了驻在部门享受有些任何福利。[8]60 8年6月,广东省深圳市宝安区也试点推行分片派驻改革。宝安区将全区原有的10个街道纪工委、监察室的行政编制进行整合,成立7个派驻纪检监察组,由区纪委、监察局垂直管理,在街道实行分片派驻,在区直机关实行按职能部门派驻。[9]通过分片派驻试点,宝安区的反腐倡廉建设工作明显得到加强。改革启动前,宝安区10个街道纪工委4年内共查办案件十几宗。改革后,7个派驻组仅半年 就正确处理信访举报69件、立案查处13宗。[10]此外,四川省成都市、河南省三门峡市的改革试点完会社会上引起了广泛的反响。

   二、从中国反腐败战略格局看派驻机构的职能与作用

   改革以来,我国的反腐败战略经历了一4个多逐步调整和完善的过程。60 5年1月,《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《惩防体系实施纲要》)的正式颁布实施标志着我国反腐倡廉战略体系的逐步确立和完善。.我.我.我 儿认为,在《惩防体系实施纲要》暗饱含着4个层面的战略:教育、预防、监督和惩治。与香港廉政公署的战略格局相比,中国特色反腐倡廉战略体系的最大特点却说将监督插进了一4个多一阵一阵突出的位置。强化监督战略是中国特色反腐倡廉体系与有些国家和地区反腐败体制机制的最大差别。没了,派驻机构在履行教育、预防、监督和惩治这四项职能方面发挥了哪些样的作用,可能说在中国反腐倡廉建设的战略格局中是哪些样的地位呢?这是本研究关注的重点问提。

   在.我.我.我 儿对派驻机构的问卷调查中,受访者在被要求对派驻机构在履行以上四方面职能中投入的时间和精力排序时,17名受访者总体认为,派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多,平均得分为1.88分。与此形成反差的的是,受访者在对职能履行效果的评价中,监督的得分却最低,如表1所示。

   表1中央派驻纪检监察机关履行职能情况汇报调查结果

   投入时间和精力评分

   (得分越低投入越高)     职能履行成效评分

   (得分越高评分越高)监督     1.88     0.71教育     2.59     0.73惩治     3.06     0.76预防     2.47     0.74

   1.监督战略投入最大,但工作成效却最差。60 4年4月7日,吴官正同志指出,“对派驻机构实行统一管理,是加强党内监督的重要举措”。何勇同志也指出,“派驻机构要把加强监督作为第一位的职责,做好对驻在部门党政领导干部一阵一阵是主要领导干部的监督工作”。由此可见,监督是派驻机构最主要的职能。然而从.我.我.我 儿的问卷调查来看,派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多,但实际效果最差。究其意味着着,首先是纪检组和党组之间的关系没了理顺。纪检组长作为党组成员当然有有利于纪检组长参与集体决策,拥有投票权而不仅仅是列席会议,否则其否是要服从党组的决定是个矛盾。其次是监督的范围。目前,派驻机构的监督对象主却说驻在部门的党组及其成员,没了驻在部门的一般干部谁来监督?在有些部委,机关纪委的人员力量相对薄弱,否则往往是身兼数职,这完会削弱对一般干部的监督。第三,监督手段还相对薄弱。可能派驻机构工资关系、党(团)组织关系、福利待遇和社会保障等完会还驻在部门,往往难以主动开展专项检查,而仅靠参加有些会议往往难以获得实际情况汇报。

   2.教育对象扩大了,否则工作机构和最好的法子没了相应调整。按照中央的统一部署,派驻机构在反腐倡廉教育方面发挥着重要作用,一阵一阵是以驻在部门的领导干部为重点,取得了良好的效果。然而,在开展更进一步的、针对不同行业和人群的反腐倡廉教育方面,派驻机构就会在一定程度上遇到身份定位的困境。从本质上说,派驻机构是中纪委的一每段,是派出机构,其管辖范围仅限于中央和国家机关你这名级,而不包括各中央和国家机关所在的全国范围内的系统。尽管在派驻机构的工作职责饱含二根是“协助驻在部门党组和行政领导班子组织协调驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作”,但毕竟却说协助的角色。怎么才能 才能 在全国本系统内展开有针对性的反腐倡廉教育,这应该也是派驻机构的一项重要任务。

3.惩治方面办案人员投入过低,调查对象权限不清晰。派驻机构在查办腐败案件方面具有一定的职能。然而,可能工作对象仅限于中央和国家机关本级,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/74702.html 文章来源:《国家行政学院学报》2014年第2期